Dreptul public al muncii

CAPITOLUL I DREPTUL PUBLIC AL MUNCII – SUBRAMURA A DREPTULUI MUNCII

 

  • I. Dreptul muncii – drept mixt

 

  1. Diviziunea drept public, drept privat

Diviziunea dreptului pozitiv în drept public şi drept privat este opera celebrului jurisconsult roman Ulpian[1]. În cunoscutul adagiu (înscris în Digeste Cartea I, IV, De justitio et jure) se menţionează: „Publicum jus et quand ad statum rei romanae spectat, privatum quand ad singularum utilitatem pertinet”. Aşadar, conform acestui text, jus publicum (dreptul public) priveşte organizarea statului, iar jus privatum (dreptul privat) se referă la interesul fiecăruia.

Preluând ideea, autori români prestigioşi[2] au reţinut că dreptul naţional (sau intern) public „studiază constituirea statului şi a puterilor publice, raporturile dintre stat şi particulari şi în general toate actele făcute în vederea unui interes general sau în virtutea unei delegări directe sau indirecte a statului şi autorităţii publice”. El „se împarte în trei ramuri”: dreptul constituţional, dreptul administrativ şi dreptul penal.

Dreptul naţional (sau intern) privat „se ocupă de actele particularilor care nu pun, în general, în joc decât interese individuale”. El „se împarte în următoarele ramuri principale”: dreptul civil, dreptul comercial şi dreptul industrial. Tot din dreptul privat – se mai arată – fac parte şi alte ramuri „mai puţin însemnate: dreptul rural, dreptul maritim, procedura civilă…”.

Ideea diviziunii între dreptul public şi cel privat este dezvoltată şi astăzi, făcându-se următoarele precizări[3]: „Dreptul public cuprinde normele juridice care privesc statul, colectivităţile publice şi raporturile cu persoanele particulare atunci când aceste raporturi privesc prerogativele subiectelor de drept public”. El „este dominant de interesul general şi de aceea în raporturile juridice de drept public prevalează voinţa statului, a colectivităţilor publice”. În dreptul public se includ: „dreptul internaţional public, dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal etc.”

„Dreptul privat cuprinde normele juridice aplicabile persoanelor particulare, fizice sau juridice (morale) şi raporturilor dintre ele”. În dreptul privat se cuprind „dreptul civil, dreptul comercial etc.”

După unii autori, „dreptul muncii şi securităţii sociale” face parte din dreptul public intern,[4] iar „dreptul securităţii sociale” din dreptul privat.[5]

Nu vom analiza aici justeţea acestor opinii, deoarece apartenenţa dreptului muncii la una din cele două mari diviziuni ale dreptului va fi discutată la punctul următor.

Distincţia dintre dreptul public şi cel privat nu trebuie însă, absolutizată. Uneori, din „raţiuni puternice teoretice şi practice se produc „imixtiuni” ale dreptului privat în viaţa publică (sectorul industrial, comercial) şi invers (anumite situaţii de publicizare)”.[6]

Se merge chiar mai departe, existând opinii care atenuează diviziunea clasică public-privat, argumentându-se existenţa unui drept mixt (unul concret şi altul abstract)[7], sau care subliniază expansiunea dreptului public, dominaţia lui asupra dreptului privat[8]. Se vorbeşte şi despre o „publicizare” a dreptului, considerându-se că totul devine drept public, că toate legile interesează societatea mai mult decât persoana luată individual, că totul este de domeniul dreptului public.[9]

Distincţia dintre cele două diviziuni nu trebuie absolutizată nici în ceea ce priveşte diferitele ramuri ale dreptului şi obiectul lor de reglementare. Astfel, sunt autori de drept administrativ care admit teza „potrivit căreia relaţiile sociale din cadrul administraţiei publice nu sunt reglementate numai de dreptul administrativ, ci şi de norme aparţinând altor ramuri de drept: drept civil, drept financiar, dreptul familiei, dreptul muncii etc.”[10]

Aceeaşi afirmaţie credem că este valabilă şi referitor la relaţiile sociale de muncă, reglementate nu numai de dreptul muncii, dar şi de dreptul administrativ, dreptul civil, dreptul fiscal, dreptul securităţii sociale, dreptul penal etc.

 

  1. Dreptul muncii: drept privat sau drept public?

 

Răspunsul la această întrebare nu poate fi dat în mod tranşant, direct şi imediat, ci necesită unele discuţii şi precizări.

Astfel, pornind de la definiţia concisă ce i s-a dat, în sensul că dreptul muncii este dreptul contractelor de muncă,[11] care sunt contracte civile, se poate spune că el aparţine marii diviziuni a dreptului privat. Aceeaşi concluzie rezultă şi din afirmaţiile potrivit cărora:

– obiectul dreptului muncii este constituit din raporturile juridice de muncă născute din contractul individual de muncă şi din raporturile juridice conexe lor;[12]

– dreptul muncii reglementează „raporturile juridice ce se nasc, se modifică şi se sting în legătură cu încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea contractului individual de muncă şi a contractului colectiv de muncă…[13]

Dar, dacă, de exemplu, se acceptă că munca prestată în cadrul raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici, reglementate de acte normative specifice care au la bază Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici[14], (guvernată şi de dispoziţiile Codului muncii, raporturile de funcţie publică având o natură contractuală)[15] înseamnă că dreptul muncii prezintă şi caracteristici de drept public.

Apropierea dreptului muncii clasic de dreptul public rezultă şi din similitudinea elementului de subordonare întâlnit atât în cazul raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici, cât şi în cel al raporturilor izvorâte din contractul individual de muncă. De altfel, ceea ce diferenţiază aceste contracte de muncă de toate celelalte contracte civile este împrejurarea că prestatorul muncii (lucrătorul) îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea beneficiarului muncii[16] (angajatorului, inclusiv autoritate/instituţie publică etc.).

Caracteristicile de drept public ale dreptului muncii devin şi mai evidente dacă avem în vedere intervenţia statului în relaţiile de muncă, în esenţă, cu scopul de a proteja salariaţii. În acest sens a fost acreditată teoria ordinii publice în dreptul muncii[17], constând, printre altele, în posibilitatea de a se acorda drepturi suplimentare salariaţilor, peste plafonul legal, cu interdicţia expresă de a se coborî sub acest plafon.

Totodată, statul intervine şi reglementează, de exemplu:[18] limitele negocierii colective şi individuale; condiţiile privind vârsta şi studiile la încadrarea în muncă, incompatibilităţile, posibilitatea cumulului de funcţii, măsurile privind securitatea şi sănătatea în muncă, drepturile şi obligaţiile angajatorilor şi lucrătorilor, statutul juridic al partenerilor sociali, condiţiile în care pot interveni suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de muncă etc.

În acelaşi timp statul ia măsuri pentru organizarea şi funcţionarea organismelor (de drept public) având ca obiect formarea profesională, angajarea în muncă, măsurile de stimulare a ocupării forţei de muncă, controlul aplicării legislaţiei muncii, jurisdicţia muncii, etc.

Din aceste motive, s-a reţinut[19] că dreptul muncii, este expresia unei relaţii triunghiulare, care determină ca el să nu mai fie un drept privat pur. Statul, ca actor al domeniului social, determină ca dreptul muncii să împrumute caracteristici ale dreptului public.

Se poate ajunge la concluzia că poziţia dreptului muncii demonstrează o estompare a distincţiei tradiţionale între dreptul privat şi cel public. El împrumută caracteristici şi de la unul şi de la altul; trăsăturile sale, aşadar, nu relevă că ar fi exclusiv drept privat, dar nici exclusiv drept public.[20]

În funcţie de persoanele care intră sub incidenţa lui, predomină caracteristicile unuia din cele două diviziuni. În cazul personalului contractual, care încheie, deci, contracte de muncă, în conformitate cu dispoziţiile Codului muncii, predomină caracterul de drept privat. În cazul celuilalt personal, predomină caracterul de drept public.

Din considerentele expuse anterior, rezultă că normele juridice care intră în componenţa dreptului muncii privesc nu doar relaţiile sociale referitoare la contractele de muncă propriu-zise (individuale şi colective), ci şi pe cele ce au alt izvor contractual, precum şi pe cele conexe lor.

Sunt raporturi juridice conexe de muncă, acele relaţii sociale legale de formarea profesională, securitatea şi sănătatea în muncă, organizarea, funcţionarea, atribuţiile partenerilor sociali (sindicate, patronate), controlul aplicării legislaţiei muncii (inspecţia muncii), soluţionarea conflictelor de muncă (jurisdicţia muncii) etc.

Aceste raporturi sunt conexe pentru că în cea mai mare parte a lor presupun existenţa unor raporturi contractuale de muncă pe care sunt grefate sau din care izvorăsc.[21]

Originalitatea dreptului muncii astfel relevată, nu determină însă situarea sa în afara sistemului naţional de drept, ci el este o componentă a acestui sistem. De altfel, nicio altă ramură a dreptului nu este în mod deplin autonomă; toate ramurile fac parte din acelaşi sistem de civilizaţie, guvernate de aceleaşi principii în ordinea etică, ordinea logică şi ordinea juridică naţională.[22]

 

  1. Munca subordonată şi distincţia drept privat-drept public

Munca subordonată poate fi definită ca acea muncă efectuată în folosul şi sub autoritatea altuia. Ea este diferită ca natură de munca independentă. Distincţia dintre cele două forme de muncă provine din dreptul roman care deosebea locatio operarum de locatio operis faciendi.

Categorii ale contractului de locaţiune, locatio operarum şi locatio operis se distingeau la origine prin obiectul lor: una presupune realizarea unei lucrări, cealaltă privea o muncă servilă şi casnică.

Cele două forme ale locaţiunii se deosebesc în mod esenţial prin obligaţia debitorului muncii: o obligaţie de praestare (de punere la dispoziţie) în cazul locaţiunii de servicii şi o obligaţie de facere (de a face) în cazul celeilalte forme de locaţiune.

Totuşi, distincţia dintre munca subordonată şi munca independentă nu este atât de evidentă şi de ferm stabilită. Dificultatea principală rezidă în faptul că atât lucrătorul subordonat, cât şi lucrătorul independent îşi exercită activitatea în folosul altuia.

Dar, în timp ce primul este supus autorităţii celuilalt cocontractant, secundul se află pe o poziţie de egalitate cu acesta. Uneori, însă, este dificil de determinat nivelul de independenţă şi invers, cel de subordonare a lucrătorului în realizarea sarcinii sale; există o zonă gri între lucrătorul independent şi cel dependent.[23]

Subordonarea este întâlnită atât în dreptul public, cât şi în cel privat. Dar, în ceea ce priveşte funcţia publică, subordonarea este mai evidentă; ea este inerentă organizării ierarhice a administraţiei. Prin definiţie, funcţionarul public este o persoană aflată într-o structură ierarhică, cu superiori care îl supraveghează, îi dau ordine sau dispoziţii în scopul bunei funcţionări a serviciului public.

Subordonarea desemnează, în acelaşi timp, o legătură de apartenenţă, dar şi una de disciplină.[24] Într-adevăr, funcţionarul public este legat de administraţie prin investirea în funcţie într-o structură ierarhică şi devine supus unei puternice obligaţii de disciplină.

În cazul salariatului, însă, primează obligaţia privind disciplina: el se plasează sub autoritatea şi supravegherea cocontractului său.

Bipolarizarea juridică a dreptului (public şi privat) are reverberaţii şi în ceea ce priveşte munca subordonată. Astfel, dreptul muncii reprezintă în mod tradiţional ramura dreptului privat aplicabil relaţiilor ce leagă angajatorul privat de salariaţii săi; dreptul funcţiei publice este componentă a dreptului public ce guvernează raporturile dintre persoanele publice şi funcţionari. Însă, dreptul muncii şi dreptul funcţiei publice sunt rezultatul aceluiaşi deziderat: de a se elibera de tutela dreptului civil (dreptul comun).[25] Dar, dacă dreptul muncii a apărut din necesitatea protejării celui mai slab (salariatul), dreptul funcţiei publice, ca subramură a dreptului administrativ şi deci a dreptului public, a fost creat pentru creşterea autorităţii puterii publice asupra funcţionarilor investiţi în funcţii publice.[26]

Aşadar, dreptul privat al muncii şi dreptul public al muncii au un obiect identic (munca subordonată) şi sunt produsul aceleiaşi necesităţi (depărtarea de dreptul comun provenit din Codul civil).

 

  1. Criza dreptului funcţiei publice potrivit doctrinei juridice franceze

Autorii francezi vorbesc din ce în ce mai mult, în prezent, de o criză a noţiunii de serviciu public şi, în consecinţă, a dreptului aplicabil funcţiei publice, inclusiv a dreptului administrativ.[27]

Motivele principale ale acestei situaţii sunt:

– întreprinderile private oferă servicii în domenii unde, până nu demult, singurul în măsură să le asigură era statul;

– legiuitorul comunitar, care intervine tot mai mult în dreptul naţional al statelor membre, vede în serviciul public un factor destabilizator în jocul liber al concurenţei;

– garanţiile oferite funcţionarilor publici privind stabilitatea în muncă, dreptul la salariu, la carieră etc. sunt subiecte particulare şi nu de interes general, adică de satisfacere a cerinţelor celor ce apelează la serviciul public (cetăţenii).

În acelaşi timp, se consideră,[28] dreptul administrativ este supus unor factori distructivi datorită globalizării (penetrarea normelor şi standardelor internaţionale), dezetatizarea societăţii (caracterizată ca o mare piaţă), descentralizării puterii (care se traduce printr-o fragmentare a aparatului de stat). Modernizarea administraţiei contribuie şi la discreditarea dreptului administrativ.[29] Pe de o parte, întrucât politica de rentabilizare a serviciilor publice incită administraţia să iasă din câmpul imuabil al dreptului public, pe de altă parte, deoarece criteriile de administrare se construiesc în mod esenţial din punct de vedere al dreptului privat. Un alt reproş: rigidităţile statutare ale funcţiei publice reprezintă factori de inerţie în activitatea administrativă.

Din aceste motive dreptul funcţiei publice, în Franţa, este considerat în recul,[30] supus unei privatizări,[31] sau unei banalizări,[32] sortit să dispară.[33] În faţa acestei crize, se propune o eventuală absorbţie a lui în dreptul muncii.[34]

Chiar şi cei mai fervenţi apărători ai autonomiei funcţiei publice admit[35] că pe plan psihologic funcţionarii statului au aceleaşi reacţii ca şi salariaţii privaţi, recurg la aceleaşi metode pentru a face cunoscute şi soluţionate revendicările lor etc.

 

  • II. Specificul dreptului public al muncii

 

  1. Justificarea terminologiei „dreptul public al muncii”

După ştiinţa noastră, „dreptul public al muncii”, este o sintagmă nouă, neutilizată (încă) în doctrina juridică, în legislaţia sau jurisprudenţa românească. Este, însă, întâlnită în doctrina străină.

Astfel, se arată[36] că „dreptul muncii în privinţa conţinutului său, cuprinde trei categorii de norme:

dreptul privat al muncii (dreptul individual al muncii) reglementând raporturile dintre angajatori şi salariaţi;

dreptul colectiv al muncii ce reglementează raporturile dintre partenerii sociali colectivi constituiţi în asociaţiile profesionale (ale angajatorilor şi salariaţilor)…;

dreptul public al muncii (protecţia salariaţilor)”.

Şi în Italia[37] este menţionat tradiţional tripartism (la tradizionale tripartizione) al dreptului muncii:

– dreptul muncii, în sens strict (dreptul privat al muncii), referitor la raporturile individuale de muncă;

dreptul sindical, ce priveşte asociaţiile profesionale, contractele colective şi greva;

– legislaţia socială (dreptul public al muncii), cuprinzând normele ce reglementează raporturile dintre Stat şi cei ce prestează munca în interes general, precum şi normele din materia asigurărilor sociale.

Desigur că sub incidenţa dreptului public al muncii, ca subramură a dreptului muncii, intră toate categoriile de personal ce prestează activităţi subordonate în schimbul unei remuneraţii (inclusiv magistraţii şi militarii etc.), fără să încheie contracte de muncă, dar în lucrarea de faţă avem în vedere, cu predilecţie, numai dreptul muncii aplicabil raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici, sau, de ceea ce se vorbeşte în Franţa „dreptul muncii, în sectorul public”,[38] ori „dreptul funcţiei publice”[39], în Spania[40] „dreptul funcţionarilor” (Derecho de funcionarios) sau „dreptul administrativ al muncii” (Derecho administrativo de trabajo), iar în ţara noastră „teoria funcţiei publice”[41] sau „statutul funcţionarului public”.[42]

Protecţia lucrătorilor, (inclusiv cea socială), funcţionarea partenerilor sociali, inspecţia muncii, securitatea şi sănătatea în muncă, jurisdicţia muncii etc. sunt tratate corespunzător în alte lucrări.[43]

Din păcate, studiul funcţiei publice, ce ţine evident, de dreptul public, este extrem de rar abordat din perspectiva raporturilor de muncă, prioritate având instituţia sau autoritatea publică şi nu personalul care dă viaţă funcţiei publice.

În acelaşi timp, ca regulă, dreptul muncii este cantonat în doctrină doar la studiul relaţiilor de muncă în sectorul privat şi cu totul incidental al celor din sectorul public.

Or, acest din urmă sector, este din ce în ce mai important, în cadrul său desfăşurându-şi activitatea numeroşi funcţionari, agenţi şi alt personal, supuşi, cu prioritate, dreptului public al muncii. Astfel, se acoperă într-o bună parte, ansamblul muncii subordonate.[44]

În relaţiile de muncă ce se nasc în sectorul public, puterea publică reprezintă angajatorul. Dar, este vorba de un angajator special, deoarece, în principiu, puterea publică nu urmăreşte obţinerea unui profit, ci satisfacerea nevoilor şi intereselor cetăţenilor. Ea are ca scop administrarea serviciilor publice în interes general.[45]

 

  1. Obiectul dreptului public al muncii

 

Din perspectiva analizei pe care o întreprindem, obiectul dreptului public al muncii, este alcătuit, în primul rând, din totalitatea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici.

Privind natura juridică a acestor raporturi, există diferenţă de opinii în doctrina juridică.

De regulă, autorii de drept administrativ neagă caracterul contractual al raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici.

Se susţine că, „faptul juridic ce dă naştere la raportul de funcţie nu este acordul de voinţă, ci voinţa unilaterală a autorităţii care numeşte”[46]. Aşa fiind, „raporturile dintre stat sau colectivităţile locale şi funcţionarii lor au la bază un statut legal ce derivă dintr-un act de autoritate (de numire), şi nu dintr-un acord de voinţă, dintr-un contract.[47] Numai „prin emiterea actului de numire … se naşte raportul de funcţie publică…; statutul de funcţionar public se dobândeşte din momentul numirii” şi „se exercită din momentul depunerii jurământului”.[48]

Dimpotrivă, autorii de drept al muncii[49] se situează ferm pe poziţia că raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici sunt de natură contractuală, formă tipică a raporturilor de muncă, care, deşi nu îşi au izvorul în contractul individual de muncă (arhetip al raportului juridic de muncă), nu sunt totuşi esenţial diferite de acestea din urmă.[50]

Mergând pe aceeaşi linie de gândire, se arată că prin raport de serviciu se înţelege: „raportul juridic de muncă născut în urma realizării acordului de voinţă între autoritatea sau instituţia publică şi funcţionarul public”.[51]

Natura contractuală a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici este însuşită şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Astfel, prin Decizia nr. 14/2008, a Secţiilor Unite, a statuat:

„…funcţionarii publici nu îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui contract de muncă, ei aflându-se în raporturi de serviciu rezultate din actul administrativ de numire în funcţie, astfel încât nu au calitatea de salariaţi în sensul art. 1 din Legea nr. 142/1998.

Ceea ce particularizează raportul de muncă al funcţiei publice de raportul de muncă al salariatului este faptul că funcţionarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcţiei sale.

Actul de numire în funcţie a autorităţii publice împreună cu cererea sau/şi acceptarea postului de către viitorul funcţionar public formează acordul de voinţă, contractul administrativ.

Între raportul de muncă al funcţionarului public şi raportul de muncă al salariatului diferenţa specifică rezidă atât în modul în care se naşte raportul juridic în baza căruia se prestează munca, cât şi în faptul că funcţionarul public este un agent al puterii publice, în timp ce salariatul nu.

Funcţionarul public este o instituţie a dreptului public, pe când salariatul este o instituţie a dreptului muncii.

Funcţionarilor publici li se aplică normele speciale cuprinse în Constituţie, în Legea nr. 188/1999, în alte reglementări de drept administrativ şi doar în completare normele de drept al muncii, numai în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.”

Desigur că statuările Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sunt corecte, însă se impun unele observaţii referitoare la actul de numire în funcţie(art. 62 alin. 3 şi alin. 4 din Legea nr. 188/1999), caracterizat legal drept „act administrativ”. Aşa cum se susţine justificat în literatura juridică[52], „suntem în prezenţa unii pseudo (fals) act administrativ”, deoarece, actul de numire „este – în fond, după caz, numai o simplă ofertă sau o acceptare a ofertei de a contracta (un raport de serviciu, în înţelesul art. 1 alin. 1 din Legea nr. 188/1999).”[53]

„Un act administrativ, conceptual, este un act „unilateral”, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice” (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004). Un adevărat act administrativ este obligatoriu pentru persoanele fizice sau juridice care intră sub incidenţa sa, ca şi pentru însuşi organul emitent.

El este şi executoriu (din oficiu). Or, actul de numire în funcţie, care nu reprezintă decât, după caz, o acceptare sau o ofertă de a contracta, nu prezintă caracteristicile unui act normativ propriu-zis[54]. Dacă ar prezenta asemenea caracteristici va trebui să acceptăm că este posibilă munca forţată sau obligatorie, ceea ce, evident, este de neconceput.[55]

Totodată, ar fi absurd să se creadă că „raporturile de serviciu”, ca orice alte relaţii sociale, se stabilesc doar univoc în baza manifestării voinţei a unei părţi. Prin esenţa lor, orice raporturi juridice presupun cu necesitate, două părţi (cel puţin), angrenate într-o acţiune, fiecare urmând un anumit scop. În esenţă, funcţionarul public doreşte în schimbul muncii sale, să obţină un venit (lunar), sub formă de salariu, iar autoritatea/instituţia publică să beneficieze de munca prestată de cel în cauză.

Concluziile din cele ce preced privind natura contractuală a raporturilor de serviciu sunt confirmate şi de dispoziţiile unor importante izvoare ale dreptului privat şi public al muncii: Codul muncii şi Legea nr. 188/1999.

Astfel, Codul muncii prevede:

– „Prezentul Cod se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii (art. 1 alin. 2);

– „Prevederile prezentului Cod se aplică cu titlu de drept comun şi acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective” (art. 295 alin. 2).

Tot astfel, conform art. 117 din Legea nr. 188/1999:

„Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civil, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.”

Din textele reproduse anterior, rezultă indubitabil că în materia raporturilor juridice de muncă, dreptul comun este Codul muncii. Aşa fiind, atunci când este cazul, completarea Legii nr. 188/1999 se efectuează în primul rând (şi în principal) cu prevederile acestui Cod şi cu celelalte acte normative incluse în legislaţia muncii, şi în al doilea rând (în subsidiar), cu reglementările de drept civile, administrative sau penale.[56]

 

  1. Subiectele dreptului public al muncii

 

7.1. Preliminarii

Orice raport de muncă (de serviciu) presupune cu necesitate două părţi: beneficiarul muncii subordonate (angajatorul, patronul, autoritatea sau instituţia publică); prestatorul muncii (lucrătorul, salariatul, funcţionarul public etc.).

Cele două părţi (prestatorul şi beneficiarul muncii) au calitatea de subiecte ale dreptului muncii (după caz, public sau privat). Au această calitate, în considerarea circumscrierii prezentei lucrări numai la funcţia publică, autorităţile/instituţiile publice şi funcţionarii publici.

 

7.2. Autorităţile/instituţiile publice

Termenul autoritate provine din latineşte (autoritas) şi se traduce prin drept, putere, împuternicire de a comanda, de a da dispoziţii.[57]

Conform Noului dicţionar universal al limbii române, termenul respectiv semnifică „dreptul sau puterea de a impune cuiva ascultare, supunere”, precum şi organ al puterii de stat, administraţie publică, guvern etc.[58]

Titlul III al Constituţiei României poartă denumirea de „Autorităţi publice”. În cadrul său, sunt enumerate organele statului: Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul, Administraţia publică (centrală şi locală), Autoritatea judecătorească.

Cele mai importante structuri ale Administraţiei publice centrale de specialitate sunt ministerele şi alte organe de specialitate (art. 116).

Administraţia publică locală este alcătuită din autorităţile comunale şi orăşeneşti (consiliile locale şi primării), consiliile judeţene şi prefecţii (art. 121-123).

Autorităţile administraţiei publice pot fi definite ca acele structuri organizaţionale, investite cu personalitate de drept public, ce se înfiinţează şi funcţionează potrivit Constituţiei, în scopul organizării şi executării în concret a legii.[59]

Termenul de instituţie, semnifică un „organ politic, economic administrativ etc.” sau un „organism care îndeplineşte un ansamblu de servicii, desfăşurând o activitate socială (economică, culturală etc.)”.[60]

Cuvântul respectiv desemnează, aşadar, organizaţiile cu un anumit statut juridic, reguli de funcţionare stabilite prin acte normative, având rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplu tipic de instituţie este statul cu organizaţiile sale politice, administrative, militare etc.[61]

Organul administraţiei publice este considerat[62] „o categorie de autoritate publică, anume categoria care, potrivit Constituţiei şi legilor, este chemată să execute legea, sau în limitele legii, să presteze servicii publice, uzând, în acest scop, de prerogative specifice puterii publice”.

Orice asemenea organ „este persoană morală de drept public, intrând în raporturi juridice de drept administrativ în nume propriu”.

„Faţă de dispoziţiile Constituţiei”, este identificată „următoarea structură administrativă externă:

  1. Administraţia centrală:
  2. a) organe supreme ale administraţiei publice – Preşedintele României şi Guvernul;
  3. b) organele centrale de specialitate;

– ministere şi alte organe subordonate Guvernului

– autorităţile autonome;

  1. c) instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societăţi naţionale);
  2. Administraţia de stat din teritoriu:
  3. a) Prefectul;
  4. b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi a celorlalte organe centrale;

III. Administraţia locală:

  1. a) consiliul local şi primarul;
  2. b) consiliul judeţean.”

În consecinţă, administraţiile şi autorităţile publice în sensul celor menţionate anterior (Guvern, ministere, consilii judeţene şi locale, prefecturi şi primării, alte unităţi componente), au calitatea de părţi ale raporturilor de serviciu şi totodată de subiecte ale dreptului public al muncii.

În structura lor intră funcţiile publice (cuprinse în statele de funcţii), ocupate de personalul ce constituie corpul funcţionarilor publici (precum şi personalul contractual).

Numirea acestora, este în competenţa autorităţilor şi instituţiilor publice  (mai precis a conducătorului lor), faţă de care funcţionarii publici se subordonează şi în cadrul cărora se exercită funcţiile în care sunt investiţi.

 

7.3. Funcţionarii publici

Termenul de funcţionar public se înglobează termenului generic de lucrător, deoarece şi el este o persoană al cărui venit (remuneraţie) provine din munca sa. Afirmaţia este susţinută şi de un comunicat din 11 decembrie 2000 a Comisiei Europene, potrivit căruia „funcţionarii şi agenţii din sectorul public sunt lucrători în sensul art. 39 din Tratatul Comunităţii Europene” (care reglementează libera circulaţie).[63]

Noţiunea de lucrător desemnează, în acelaşi timp, lucrătorul independent, dar şi pe cel subordonat, salariatul sau agentul public.[64]

De principiu, lucrătorii sunt salariaţii aflaţi sub incidenţa dreptului privat. A contrario, funcţionarii publici sunt, prin definiţie, lucrătorii supuşi dreptului public, care îşi exercită funcţiile în cadrul unui serviciu public. Noţiunea de funcţionar este deci una derogatorie de la cea de salariat, distincţia dintre cele două ţinând, în principal, de calitatea beneficiarului muncii; angajator (patron) sau autoritate/instituţie publică.

Aşadar, funcţionarii publici reprezintă cealaltă parte a raporturilor de serviciu din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, şi, implicit, subiecte ale dreptului public al muncii.

Pot avea această calitate, evident, numai persoanele fizice, spre deosebire de autorităţile şi instituţiile publice care sunt persoane juridice. În plus, o astfel de persoană trebuie să îndeplinească o serie de condiţii legale (studii, stagiu, stare de sănătate, cetăţenie etc.), pentru a putea fi investită într-o funcţie publică.

Funcţionarul public poate fi definit ca acea persoană fizică, investită cu exercitarea unei funcţii publice în cadrul unei autorităţi sau instituţii publice, de regulă pe perioadă nedeterminată, ce îşi desfăşoară activitatea într-o structură ierarhică, cu respectarea unui program de lucru, fiind salarizat pentru munca depusă.

 

  1. Definiţia dreptului public al muncii

Dreptul unui stat are caracter unitar, el prezentându-se ca un sistem, rezultatul unităţii ramurilor şi instituţiilor sale.[65]

În structura sistemului dreptului intră: normele juridice, instituţiile, subramurile şi ramurile acestui sistem.[66]

Norma juridică este celula de bază a dreptului. Ea este definită ca regulă generală şi obligatoriu de conduită, cu caracter general, tipic, impersonal şi obligatoriu.

Instituţia juridică reprezintă un grup de mai multe norme juridice care reglementează o categorie distinctă de relaţii sociale. Se poate afirma că sunt astfel de instituţii: instituţia contractului individual de muncă, instituţia salarizării, instituţia timpului de muncă etc.

Subramura de drept constituie o grupare de instituţii juridice (deci şi de norme juridice) ce reglementează o categorie mai extinsă de relaţii sociale, apropiate sau asemănătoare ca natură. De pildă, se vorbeşte de dreptul penal al muncii[67] sau de dreptul colectiv al muncii[68]. Iar acum, avansăm ideea şi a unei subramuri intitulate dreptul public al muncii.

Ramura de drept este alcătuită din mai multe subramuri de drept şi în consecinţă din instituţii şi norme juridice, ce reglementează o categorie mai vastă de relaţii sociale, unite intre ele prin trăsături comune, folosind, ca regulă, aceeaşi metodă de reglementare.

Desigur că dreptul muncii este o ramură a sistemului dreptului naţional alcătuită din ansamblul normelor juridice (grupate pe instituţii juridice şi subramuri), ce reglementează relaţiile individuale şi colective de muncă (inclusiv pe cele denumite „de serviciu” şi cele conexe), atribuţiile organizaţiilor sindicale şi patronatele, conflictele de muncă, controlul aplicării şi respectării legislaţiei muncii (inspecţia muncii, jurisdicţia muncii etc.).[69]

Întrucât dreptul muncii nu este nici drept privat pur, nici drept public pur, ci el are un caracter de drept mixt,[70] putem accepta cel puţin doctrinar, teoretic aşadar, că există o subramură a sa, intitulată dreptul public al muncii.

Circumscriem acestei subramuri, normele juridice referitoare la funcţiile publice, precum şi la celelalte funcţii prin care se exercită autoritatea statală, prestându-se munci subordonate.

În considerarea celor ce preced, dreptul public al muncii poate fi definit ca acea subramură a dreptului muncii, alcătuit din ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile de serviciu ale funcţionarilor publici, precum şi pe cele ale celorlalte categorii de personal investite cu exercitarea autorităţii de stat, în temeiul unor statute juridice speciale.

[1] Ulpiananus Domitius (Sec. III), contemporan cu împăratul Caracalla (211-217). Cele mai însemnate idei din lucrările sale au fost înserate în Digestele lui Iustinian (împărat bizantin – 527-565, în vremea căruia s-a codificat dreptul civil roman, Corpus iuris civilis, compus din patru cărţi – Institutele, Digestele, Codul lui Iustinian, Novelele).

[2] C. Hamangiu, I. Rosetti – Bălănescu; Al. Băicoianu, Tratat de drept civil român, vol. I, Restitutio, Ediţie îngrijită de Dumitru Rădescu, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 8-9.

[3] Ion Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia 12, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 5.

[4] Nicolae Popa, în Nicolae Popa, Mihail Constantin Eremia, Simona Cristea, Teoria generală a dreptului, Ediţia 2, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 70.

[5] Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2003, p. 2.

[6] Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. cit., p. 5.

[7] A se vedea, Ion Craiovan, Tratat de teoria generală a dreptului, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2007, p. 401.

[8] Mircea Giuvara, Teoria generală a dreptului (Enciclopedia Juridică), Editura SOCEC, Bucureşti, 1930, p. 106.

[9] A se vedea Ion Craiovan, op. cit., p. 401.

[10] A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 96.

[11] Sanda Ghimpu, Ion Traian, Ştefănescu, Şerban Beligrădeanu, Gheorghe Mohanu, Dreptul muncii, Tratat, Vol. I, Editura Ştiinţifică şi enciclopedică, Bucureşti, 1978, p. 8-9.; Ion Traian Ştefănescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 24.

[12] Ion Traian Ştefănescu, Tratat de dreptul muncii, Editura Wolters Kluwer, Bucureşti, 2007, p. 35; Dan Ţop, Tratat de dreptul muncii, Editura Wolters Kluwer, Bucureşti, 2008, p. 46.

[13] Alexandru Athanasiu, Luminiţa Dima, Dreptul muncii, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 6.

[14] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, modificată ulterior, inclusiv prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2009 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 11 februarie 2009).

[15] Alexandru Athanasiu, Luminiţa Dima, op. cit., p. 2-3.

[16] Jean Rivero, Jean Savatier, Droit du travail, Presses Univeresitaires de France, 13e edition, Paris, 1993, p. 40.

[17] Florence Conut, Ordre public en droit du travail, L.G.D.J., France, 2004, p. 10.

[18] A se vedea pentru amănunte, Alexandru Ţiclea, Tratat de dreptul muncii, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2009, p. 206-237.

[19] Antoine Mazeaud, Droit du travail, 4e édition, L.G.D.J., Paris, 2004, p. 17.

[20] Jean Rivero, Jean Savatier, op. cit., p. 40-41.

[21] Alexandru Ţiclea, op. cit., p. 13.

[22] Ibidem, p. 41.

[23] Nicolas Font, Le travail subordonné entre droit privé et droit public, Dalloz, Paris, 2009, p. 5.

[24] Ibidem, p. 6.

[25] Ibidem, p. 13.

[26] Ibidem, p. 14.

[27] Ibidem, p. 15-16.

[28] Jacques Caillosse, La réforme administrative et la question du droit, A.J.D.A., Paris, 1989, p. 3; Idem, Le droit administrative contre la performance publique?, A.J.D.A., Paris, 1999, p. 195.

[29] Y. Saint Jours, La pénétrasion du droit du travail dans la function publique, en Tendances du droit du travail français contemporain, Études offertes à G.H. Camerlynck, Dalloz, Paris, 1978, p. 231.

[30] Ibidem.

[31] D. Jean Pierre, La privatization du droit de la function publique?, J.C.P.A., Paris, 2003, p. 974.

[32] J. Bourdon, Vers une banalisation du droit de la function publique?, A.J.D.A., Paris, 2005, p. 857.

[33] F. Dupuy, Pour un retour de la function publique dans le droit commun, J.C.P., Paris, 2003, p. 126.

[34] Nicolas Font, op. cit., p. 17.

[35] David Ruzié, Les agents des persones publique et le salariés en droit français. Etude comparative de leur condition juridique, L.G.D.J., Paris, 1960, p. 2; Beatrice Thomas-Tual, Droit de la function publique et droit du travail, These Reunes, 1, 1988, p. 102.

[36] Jean-Louis Duc, Olivier Subilia, Commentaire du contract individuel de travail, Université de Lausanne, 1998, p. 54.

[37] F. Del Giudice – F. Mariani – F. Izzo, Diritto del lavoro, XXV Edizione, Edizioni Giuridiche SIMONE, Napoli, 2008, p. 8-9.

[38] Yves Saint – Jour, Manuel du droit du travail dans le secteur public, 2eme edition, L.G.D.J., Paris, 1986.

[39] Nicolas Font, op. cit., p. 17.

[40] Antonio Martin Valverde, Fermin Rodriguez-Sénudo Gutiérrez, Joaquin Garcia Murcia, Derecho del Trabajo, Decimoxeste edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2007, p. 57-58.

[41] Ion Popescu Slăniceanu, Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila, 1999.

[42] Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998,

[43] A se vedea, de exemplu: Alexandru Ţiclea, Tratat de dreptul muncii; Idem, Dreptul securităţii sociale, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2009.

[44] Yves Saint – Jour, op. cit., p. VII.

[45] Ibidem, p. 3.

[46] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, p. 582, nota 1.

[47] Ion Popescu Slăniceanu, op. cit., p. 191.

[48] Verginia Vedinaş, op. cit., p. 135.

[49] A se vedea Şerban Beligrădeanu, Ion Traian Ştefănescu, Răspunderea civilă reciprocă între părţile raportului – contractual de serviciu al funcţionarului public, în „Dreptul” nr. 4/2009, p. 78-79.

[50] Pentru dezvoltări, a se vedea, de exemplu: Şerban Beligrădeanu, Ion Traian Ştefănescu, Consideraţii teoretice şi practice în legătură cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în „Dreptul” nr. 2/2000, p. 7-14, Ion Traian Ştefănescu, Tratat de dreptul muncii, p. 24-26; Alexandru Ţiclea, Tratat de dreptul muncii, p. 18-19.

[51] Romeo – Paul Postelnicu, Statutul funcţionarilor publici, Editura Universitară, „Carol Davila”, Bucureşti, 2006, p. 109.

[52] Şerban Beligrădeanu, Ion Traian Ştefănescu, op. cit., p. 79-80.

[53] Art. 1 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 prevede:

„Prezenta lege reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.”

[54] Şerban Beligrădeanu, Ion Traian Ştefănescu, op. cit., p. 80.

[55] Art. 42 din Constituţie şi art. 4 alin. 1 din Codul muncii dispun: „munca forţată este interzisă”.

În acelaşi sens, art. 5 alin. 2 din Cartea drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, prevede imperativ: „Nimeni nu poate fi constrâns să efectueze o muncă forţată sau obligatorie”.

[56] Ibidem, p. 81.

[57] Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Universul juridic, Bucureşti, 2008, p. 290-291.

[58] Ioan Oprea, Carmen-Gabriela Panfil, Rodica Radu, Victoria Zăstroiu, Noul dicţionar universal al limbii române, Editura litera internaţional, Bucureşti, Chişinău, 2006, p. 119.

[59] Ioan Alexandru, op. cit., p. 291.

[60] Noul dicţionar universal, p. 612.

[61] Ioan Alexandru, op. cit., p. 291.

[62] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul I, Ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 264-265.

[63] Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a statuat încă din anul 1964 că noţiunea de lucrător este specifică dreptului comunitar şi că ea trebuie interpretată extensiv (a se vedea Alexandru Ţiclea, Costel Gâlcă, Libera circulaţie a lucrătorilor în Uniunea Europeană, în „Revista română de dreptul muncii” nr. 5/2008, p. 13-14.

[64] Nicolas Font, op. cit., p. 23.

[65] Nicolae Popa, op. cit., p. 67.

[66] A se vedea Costică Voicu, Teoria generală a dreptului, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2006, p. 235-236.

[67] Ion Traian Ştefănescu, Tratat de dreptul muncii, p. 513; Răzvan Popescu, Dreptul penal al muncii, Editura Wolters Kluwer, Bucureşti, 2008.

[68] Ovidiu Ţinca, Dreptul muncii. Relaţiile colective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 3-7.

[69] A se vedea şi Alexandru Ţiclea, Tratat de dreptul muncii, p. 11.

[70] Ion Craiovan, op. cit., p. 401.

2018-01-22T16:19:38+02:00 Carti|0 Comentarii

Comenteaza